Organisation de la profession d’urbaniste : sortir du mirage ordinal, ancrer les urbanistes dans les droits français et européen

Avec 20 000 professionnels en activité, les urbanistes de France disposent d’un office professionnel (OPQU) qui ne regroupe que 600 d’entre eux. Ils n’ont pas encore de syndicat professionnel et ne font l’objet d’aucune reconnaissance spécifique par le Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.

Des pistes pour une meilleure lisibilité de la profession par les pouvoirs publics existent. La création d’un Ordre des urbanistes est souvent avancée comme la solution « miracle ». Pourtant, deux directives européennes[1] restreignent considérablement toute réglementation professionnelle qui peut être considérée comme une entrave à la libre circulation des travailleurs dans l’espace communautaire.

De plus la diversité de l’exercice professionnel des urbanistes semble difficilement réductible à une réglementation dont la rigidité ne saurait prendre en compte l’ensemble des compétences des urbanistes.

Quelles sont les pistes pour améliorer la lisibilité des urbanistes dans le paysage professionnel tout en préservant la diversité de la profession ?

La réglementation ordinale incompatible avec l’exercice professionnel des urbanistes ?

Les ordres professionnels : le mode de réglementation privilégié des professions médicales et juridiques.

Contrairement à d’autres professions, dont les activités sont en lien direct avec la santé et le droit, les urbanistes ne disposent pas d’un ordre professionnel[2]. La plupart des ordres on été créés entre 1945 et 1947. Seuls les infirmiers ont pu créer un ordre très récemment (en 2006).

Parmi les professions réglementées par un ordre, les architectes, les experts-comptables et les géomètres-experts font figure d’exception. Il s’agit des seules professions dont les activités n’ont pas de lien direct avec les domaines médical ou juridique. Créés en France il y a presque soixante ans, ces ordres sont aujourd’hui difficilement compatibles avec le droit européen.

La réglementation ordinale d’une profession se justifie quand il est nécessaire de protéger les libertés fondamentales des citoyens (ou des animaux pour le cas des vétérinaires). Au-delà, certaines pratiques professionnelles sensibles (exemples : experts-comptables, commissaires-priseurs) peuvent nécessiter le respect d’un code de déontologie pour éviter certaines dérives illégales ou prises d’intérêts allant à l’encontre des consommateurs.

Urbaniste : un exercice professionnel multiple et collectif.

Reprenant le référentiel sur le métier d’urbaniste élaboré par l’Office professionnel de qualification des urbanistes (OPQU), l’exercice professionnel d’un urbaniste se divise en sept missions :

• Analyse et prospective territoriale ;
• Animation de projets territoriaux et urbains ;
• Conception urbaine ;
• Coordination et conduite de projets territoriaux et urbains ;
• Gestion territoriale du droit des sols ;
• Production d’opérations ;
• Production des savoirs.

Ces missions expriment la diversité des pratiques professionnelles des urbanistes. L’éventail des missions est très large, depuis les études de conception jusqu’à l’animation des politiques publiques.

Parmi ces missions, les récentes enquêtes nationales du Collectif national des jeunes urbanistes (CNJU) sur l’insertion professionnelle des jeunes urbanistes ont montré que l’analyse et la prospective territoriale, ainsi que la coordination et la conduite de projets territoriaux urbains sont les deux premières missions exercées par les répondants (plus de 1000 urbanistes interrogés) ; en d’autres termes, l’urban planning. Contrairement aux idées reçues, la conception urbaine ou urban design n’est pas le cœur de métier des urbanistes de France.

La mise en place d’une réglementation nationale pour la profession d’urbaniste supposerait une définition claire et limitée des missions professionnelles exercées. Or, les missions les plus abstraites comme la Coordination et conduite de projets territoriaux et urbains ou l’Animation des projets territoriaux et urbains ne sauraient être enfermées dans des définitions dont les contours trop stricts ne prendraient pas en compte l’ensemble des situations professionnelles rencontrées.

Certaines missions sont partagées avec d’autres professions. Par exemple, les études de conception urbaine (espaces publics, rues, quartiers, etc.) requièrent avant tout les compétences de dessin (artistique et technique) et de projet des architectes, des ingénieurs et des paysagistes. Les urbanistes peuvent être amenés à exercer des missions de conception urbaine, le plus souvent sur des phases amont d’assistance à maîtrise d’ouvrage (études exploratoires, études de faisabilité, etc.). En revanche, dans les phases de maîtrise d’œuvre (esquisses, avant-projet, projet, exécution, etc.), les profils rencontrés sont en grande majorité des architectes, mais également des ingénieurs et des paysagistes ; particulièrement lorsqu’un permis de construire comprenant un bâtiment développant une surface de plancher supérieure à 170 m² nécessite la signature d’un architecte DPLG ou HMONP.

Cette répartition des rôles entre designers et planners peut expliquer l’émergence de l’expression « architecte-urbaniste » qui désignerait en anglais les urban designers, en opposition aux urban planners que l’on pourrait appeler « urbanistes » en France.

Les enquêtes du CNJU sur l’insertion professionnelle des jeunes urbanistes ont également montré une très grande diversité des structures d’exercice :

• Administrations de l’État ;
• Agences de développement et d'urbanisme parapubliques ;
• Associations d'élus et réseaux du développement territorial ;
• Bailleurs sociaux et institutions de l'habitat ;
• Centres de ressources locaux (Pact Arim, CAUE, Inter-Réseaux DSU) ;
• Collectivités territoriales et leurs groupements ;
• Consultance privée ;
• Entreprises de la promotion immobilière ;
• Établissements consulaires ;
• Établissements d’enseignement et de recherche ;
• Opérateurs de services publics en réseaux ;
• Presse spécialisée ;
• Sociétés d’économie mixte (SEM) ou sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA).

Parmi ces structures, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que la consultance privée sont les deux premiers employeurs d’urbanistes.

Les urbanistes travaillant de manière collective, sur des missions très diversifiées, il semble hasardeux d’élaborer une réglementation professionnelle nationale qui s’appliquerait aux individus. Si une action de régulation devait être mise en place. Il s’agirait plutôt d’une certification (et non d’une réglementation stricte) des structures, pour prendre en compte la dimension collective de ce travail.

L’Ordre des urbanistes : ersatz de l’Ordre des architectes.

Les promoteurs d’un Ordre des urbanistes évoquent la possibilité de réglementer certaines missions des urbanistes, telles que l’élaboration des Schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des Plans locaux d’urbanisme (PLU), en instaurant un recours obligatoire à l’urbaniste et la signature des documents. Il s’agit d’une transposition primaire du recours obligatoire à l’architecte pour les projets de construction développant une surface de plancher supérieure à 170 m².

L’option peut sembler séduisante sur le papier pour valoriser le travail des urbanistes. Elle ignore cependant qu’un document d’urbanisme, contrairement à un bâtiment, n’est pas un ouvrage technique. Il s’agit de la traduction légale d’une politique publique portée par des élus. Le travail des urbanistes réside dans l’aide à la décision et la traduction d’orientation politiques.

Apposer la signature d’un urbaniste aux bas d’un SCOT ou d’un PLU reviendrait à désincarner la portée politique de ces documents en leur conférant un statut technique artificiel.

Cette « mise en scène technique » correspond à une approche dépassée de l’action publique selon laquelle l’expertise professionnelle serait garante de l’intérêt général, avant même l’expression démocratique des citoyens par le mandat de leurs élus, mais également dans le cadre de procédures de concertation publique. Un corporatisme de cette nature ne pourrait trouver d’écho positif, particulièrement au niveau européen.

La profession d’urbaniste dans les droits français et européens : quelles solutions crédibles ?

Les réglementations nationales en voie de disparition.

La Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et la Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur fixent un principe général de libre circulation des travailleurs dans l’espace communautaire.

Selon ce principe, un travailleur qui a obtenu ses qualifications professionnelles dans un État membre ne doit pas être empêché d’exercer sa profession dans l’espace communautaire, au prétexte que ses qualifications ne seraient pas délivrées et reconnues par l’État membre dans lequel il souhaite exercer. Par exemple, une personne titulaire d’une qualification professionnelle d’architecte suédoise ou italienne doit pouvoir exercer en Grèce ou en France en tant qu’architecte.

La Directive 2005/36/CE identifie en annexe l’ensemble des activités soumises à des réglementations nationales afin d’introduire des pistes de reconnaissances mutuelles entre qualifications de l’ensemble des États membres de l’Union européenne ; la profession d’urbaniste ou les activités d’urbanisme et d’aménagement du territoire n’ont pas été identifiées dans la Directive. Les urbanistes entrent donc dans le droit commun européen pour l’exercice professionnel et ne bénéficient d’aucun régime d’exception.

La qualification d’urbaniste délivrée par l’OPQU ne saurait donc, en l’état du droit européen, revêtir un caractère obligatoire pour l’exercice d’une ou plusieurs missions des urbanistes. Par exemple, la réalisation de PLU et de SCOT par les seuls urbanistes qualifiés serait contraire au droit européen. Au-delà, un urbaniste diplômé dans un autre État membre ne pourrait être contraint d’obtenir une qualification d’urbaniste de l’OPQU pour exercer en France.

En conséquence, toute réglementation nationale sur la profession d’urbaniste serait contraire au droit européen. La piste d’un Ordre des urbanistes doit donc être purement et simplement écartée.

Raccrocher la qualification au cadre européen de l’enseignement supérieur et aux dispositifs français sur l’emploi et la formation professionnelle.

Le Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social tient à jour le Répertoire national des certifications professionnelles (RNCP). Le RNCP enregistre les diplômes, certifications et titres professionnels classés par domaines et par niveaux. Tous les diplômes de l’enseignement supérieur ne sont pas inscrits au RNCP. Ils ont toutefois vocation à l’être, du moins ceux pour lesquels des débouchés professionnels sont clairement identifiés. Plusieurs Masters d’urbanisme sont enregistrés. En revanche, il n’y a pas de dénomination unique « Urbaniste » pour les Masters d’urbanisme enregistrés au RNCP.

La loi 2002-73, du 17 janvier 2002 de modernisation sociale et le Décret 2002-590, du 24 avril 2002 pris pour l’application du premier alinéa de l’article L.613-3 et de l’Article L.613-4 du code de l’éducation relative à la validation des acquis de l’expérience par les établissements d’enseignement supérieur créent le nouveau dispositif de VAE.

La VAE est un dispositif unique permettant à chacun de valoriser son expérience professionnelle en diplômes, certificats et titres professionnels. L’exercice, continu ou non, pendant une durée cumulée d’au moins trois ans, d’activités salariées, non salariées ou bénévoles peut donner lieu à VAE pour l’obtention de tout ou partie d’un diplôme, d’une certification ou d’un titre inscrit au RNCP. La qualification d’urbaniste de l’OPQU n’est pas un diplôme, une certification ou un titre inscrit au RNCP et ne peut donc donner lieu à VAE. Vis-à-vis du Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, la qualification OPQU n’as pas de valeur légale.

Réformer en profondeur l’OPQU et ses missions

Une fois ce diagnostic posé, plusieurs actions sont nécessaires pour raccrocher les urbanistes, leurs diplômes et leur qualification aux dispositifs du Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, tout en respectant le droit européen.

1. Réformer la gouvernance et l’objet de l’OPQU

Dans son organisation et ses missions actuelles définies par ses statuts et son règlement intérieur, l’OPQU n’est pas en mesure de favoriser une meilleure insertion de la qualification d’urbaniste dans les dispositifs du Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.

Les travaux récents du conseil d’administration de l’OPQU visant à créer une réglementation nationale pour la profession d’urbaniste et la récente participation d’administrateurs, mandatés par le conseil d’administration de l’office pour assister au Colloque du Comité de liaison des institutions ordinales (CLIO)[3] mettent d’autant plus l’OPQU en porte-à-faux avec le droit européen.

Plutôt que rechercher une très improbable voie ordinale, l’OPQU doit inscrire la qualification dans le droit commun pour lui donner un poids et une reconnaissance suffisants pour offrir avantages et services aux urbanistes.

L’OPQU doit évoluer pour devenir l’instance de régulation du titre d’urbaniste, plutôt qu’une instance de délivrance de la qualification d’urbaniste.

Sa gouvernance devra impérativement associer les enseignants-chercheurs de la section 24 « Aménagement de l’espace, urbanisme » du Conseil national des universités (CNU), les organisations représentatives des principaux employeurs d’urbanistes (associations de collectivités locales compétentes en urbanistes, fédérations des bureaux d’études en urbanisme, Fédération nationale des agences d’urbanisme, etc.), les organisations syndicales représentant des urbanistes (si elles existent) et les associations professionnelles regroupant des urbanistes.

L’OPQU doit également renouveler ses missions en devenant l’instance d’élaboration de référentiels communs sur la reconnaissance des diplômes et les procédures de VAE permettant l’accès au titre d’urbaniste.

En revanche, il ne s’agit pas pour l’OPQU devenir le lieu d’élaboration des formations en urbanisme, cette mission étant exclusivement dévolue aux établissements d’enseignement supérieur.

1. Créer un titre d’urbaniste inscrit au RNCP et délivré par les établissements d’enseignement supérieur

La réforme de la gouvernance et des missions de l’OPQU permettront l’élaboration de référentiels communs, partagés par les enseignants-chercheurs, les organisations syndicales, professionnelles et les représentants d’employeurs d’urbanistes.

Afin d’identifier clairement les diplômes permettant l’accès à la profession d’urbaniste, un titre unique d’urbaniste, inscrit au RNCP, doit être créé, délivré en plus du diplôme.

Le principe général serait de conserver la délivrance des diplômes, ces derniers étant du ressort des établissements d’enseignement supérieur reconnus par le Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ou d’autres ministères[4] éventuellement.

Seuls les établissements d’enseignement supérieur et les organismes de formation reconnus par l’État peuvent délivrer des diplômes, certifications et titres inscrits au RNCP.

L’OPQU, en tant qu’association loi de 1901 régie par un simple protocole avec le Ministère de l’égalité des territoires et du logement n’est pas en mesure d’assurer cette mission, l’office n’étant pas un organisme de formation reconnu par l’État.

Le titre d’urbaniste devra donc être délivré, en plus du diplôme, par les établissements d’enseignement supérieur. L’urbaniste diplômé recevrait donc deux documents à la fin de son cursus : le diplôme (Diplôme national de master, Magistère, MSc., Mastère spécialisé, etc.) et le titre d’urbaniste.

D’un côté, le diplôme attesterait la formation reçue vis-à-vis du Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, de l’autre, le titre attesterait des compétences professionnelles vis-à-vis du Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.

Enfin, la VAE pour obtenir le titre d’urbaniste serait encouragée et assurée par les établissements d’enseignement supérieur afin de permettre à des professionnels autodidactes en urbanisme de bénéficier de la même reconnaissance de leurs compétences qu’un urbaniste diplômé.

1. Accréditer une liste de diplômes permettant la délivrance du titre d’urbaniste

La délivrance d’un diplôme, d’une certification ou d’un titre étant soumise à la réalisation d’une formation initiale ou continue sanctionnée par un diplôme, certification ou titre, mais également par la réalisation d’une VAE, il est nécessaire de déterminer quelles formations permettent la délivrance du titre d’urbaniste.

Le principe général serait d’accréditer une liste de diplômes pour lesquels la délivrance du titre d’urbaniste serait autorisée. L’établissement de cette liste nécessite une procédure d’accréditation des diplômes partagée et co-construite par l’ensemble des partenaires de la profession : enseignants-chercheurs, employeurs, syndicats et associations professionnelles.

Le CNJU a déjà réfléchi à ce type démarche avec son projet de Label « Diplôme d’urbaniste ». Les critères et la procédure d’accréditation restent toutefois à confirmer.

L’accréditation des diplômes devra impérativement se fonder sur les travaux et critères de reconnaissance des formations de l’Association of european schools of planning (AESOP) et de l’Association pour la promotion de l’enseignement et de la recherche en aménagement et urbanisme (APERAU). Parmi ces critères, certains font déjà l’objet d’un consensus :

• Niveau de référence : Bac+5/6 (Diplôme national de master, Magistère, MSc., Mastère spécialisé, etc.) ;
• « Triple » pluridisciplinarité du recrutement des étudiants, des enseignements et des enseignants ;
• Travaux professionnels collectifs des étudiants de préférence sur commande réels (ateliers, groupes de travail, etc.) ;
• Présence d’un stage de plus de trois mois dans le cursus ;

1. Définir un référentiel commun de VAE pour l’obtention du titre d’urbaniste

À l’image d’un référentiel partagé avec les enseignants-chercheurs de la section 24 « Aménagement de l’espace, urbanisme » du CNU pour l’accréditation des diplômes permettant la délivrance du titre d’urbaniste, il sera également nécessaire de définir des critères communs pour la procédure de validation des acquis de l’expérience (VAE) en vue de l’obtention du titre d’urbaniste.

Le dispositif actuel de qualification délivré par l’OPQU offre déjà une reconnaissance des diplômes et de l’expérience professionnelle du candidat. Cette reconnaissance n’engage en revanche que l’OPQU dans la mesure où la qualification délivrée par l’office n’est pas inscrite au RNCP. Il s’agit donc d’une « VAE maison » en dehors des textes officiels qui n’offre aucune reconnaissance véritable à l’extérieur, notamment vis-à-vis du Ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.

Inclue dans une formation continue ou une VAE, l’obtention du titre d’urbaniste inscrit au RNCP serait éligible aux congés individuels de formation (CIF), aux congés individuels de VAE (CVAE) et aux éventuels financements des formations ou VAE par les Organismes paritaires au titre du congé individuel de formation (OPACIF).

Un rattachement du titre d’urbaniste dans les dispositifs de la formation professionnelle serait un avantage indéniable pour développer l’audience du titre d’urbaniste face à une qualification qui ne regroupe que 600 titulaires en France.

Ces éléments constituent une feuille de route crédible pour inscrire définitivement la profession d’urbaniste dans le paysage. Plus qu’un hypothétique sauvetage de l’État ou la création d’un ordre qui ne respecterait pas le droit européen, le rattachement de la profession aux dispositifs existants aura de réels effets sur la visibilité et la reconnaissance des urbanistes en France et en Europe.

[1] Directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 septembre 2005, relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles et Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur.

[2] Les professions suivantes sont actuellement régulées par des ordres professionnels :

• pharmaciens (ordonnance du 5 mai 1945) ;
• vétérinaires (ordonnance du 23 août 1945) ;
• experts-comptables (ordonnance du 19 septembre 1945) ;
• médecins (ordonnance du 24 septembre 1945) ;
• chirurgiens-dentistes (ordonnance du 24 septembre 1945) ;
• sages-femmes (ordonnance du 24 septembre 1945) ;
• géomètres-experts (ordonnance du 7 mai 1946) ;
• architectes (loi du 30 août 1947) ;
• greffiers près les Tribunaux de Commerce (article L 821-4 du Code de l’organisation judiciaire)
• avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de Cassation (ordonnance du 10 septembre 1817) ;
• notaires (ordonnance du 2 novembre 1945) ;
• avoués (ordonnance du 2 novembre 1945) ;
• commissaires-priseurs (ordonnance du 2 novembre 1945) ;
• huissiers de justice (ordonnance du 2 novembre 1945) ;
• infirmiers (loi n° 2006-1668, du 21 décembre 2006, portant création d'un ordre national des infirmiers).

[3] Colloque du Comité de liaison des institutions ordinales (CLIO), Servir le public au 21ème siècle : les institutions ordinales plus utiles que jamais, 5 juin 2013, Paris.

[4] Ministère de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, Ministère de l’égalité des territoires et du logement, etc.